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養老金缺口應對:日本經驗及啟示
來源:未知 2019-06-27 08:39

  二戰以后,借助經濟快速發展之機,日本逐步建立起覆蓋全民的養老保障體系,隨著1961年日本《國民年金法》的實施,日本正式進入“全民皆年金”時代。經過多年不斷的改革和完善,日本形成了一套較為成熟的養老保障體系。

  第一層次為國民年金計劃(National Pension,NP),是最基礎的養老保障,規定凡20~60歲的日本公民必須加入,中央政府除負擔行政費用外還出資保險放心保)費的1/2,截至2012年3月參保人數6775萬。

  第二層次是厚生年金計劃(Employees’ Pension Insurance,EPI)和共濟年金計劃(Mutual Aid Association,MAA),作為國民年金的補充,該年金要求符合條件的參保對象必須加入,中央政府提供行政管理費用。厚生年金計劃針對企業雇員,參保人數3451萬,共濟年金計劃則是針對公務員和學校雇員,參保人數441萬。

  第三層次則是各種商業保險和企業年金,如國民年金基金、厚生年金基金、合格退休年金等養老計劃,對于此類商業年金政府不給予財政援助,企業和個人可自由選擇加入,參保人數1724萬。

  由于第一和第二層次的養老金計劃全民性質和在國民的養老金體系中的基礎作用,它們也被稱作公共養老金計劃(見圖1)。

  日本公共養老金在養老金給付上采用“下一代養上一代”的現收現付制,政府事先評估幾年內可能支付的養老保險費總額,并以此制定投保人應繳納的保險費率以及相關制度。日本公共養老金的來源為個人繳納的養老保險費、財政的轉移支付和養老金的投資收益,為了保證年金制度的長期穩定,日本政府每隔5年進行一次交費率核算,如果預測的人口結構和經濟發展與實際狀況不符,就要調整繳費率。

  現收現付在人口年輕化和經濟持續增長下有其自身的優勢,能在代際之間進行帕累托有效的配置,同時簡便易行,避免了物價上漲帶來的養老金貶值。但是容易遭受人口老齡化加快和經濟不景氣的沖擊。

  上世紀80年代中期以后,受超預期的人口老齡化速度和經濟衰退的影響,日本養老金體系的財政壓力開始顯現。2001年厚生年金首次出現7000億日元的赤字,2004年日本厚生省預測認為:如果保險金繳納狀況、保障水平和財政補貼不改變,日本國民年金和厚生年金的積累部分可能在2017年和2021年前耗盡。

  面對養老金缺口,日本政府在2000年和2004年后采取了一系列的改革措施,但是資金缺口壓力仍然存在。日本公共年金的財政數據(以賬面價值計)顯示,在剔除“其他收入”和“其他支出”等非經常性的變動后,日本公共養老保險從2002~2009年一直處于“收不抵支”的狀態,虧空高達70918億日元(見表1)。如果不能徹底解決制度性的缺陷,日本養老金發放可能仍維持不到2030年。

  現收現付制是以支定收,日本政府每5年將對未來的人口結構、經濟發展狀況進行評估,從而確定相應的保費率、財政補貼和預期的養老金投資收益率(見圖2)。如果政府的預估與實際變化大致吻合,則公共養老金有望保持平衡,如果偏差較大,那么養老金的平衡就會被打破。日本公共養老金的缺口往往在于政策預期與社會經濟實際變化的偏離。

  日本人口老齡化速度超政策預期。日本政府在制定養老政策時沒能準確評估人口結構,過分高估了生育率卻低估了公民的人均壽命,導致公共養老金政策與實際老齡化發展趨勢相脫離,最終威脅了養老金的平衡狀態。圖3顯示日本老齡化進程超出了日本政府制定和調整養老政策時的預測值,2000年和2010年實際老齡化比例為17.2%和23%,而1986年政府預測值為16.2%和19.9%,1992年政府預測值為16.7%和20.9%。

  公共養老基金投資收益低于預期。日本政府每隔5年調整養老金預期收益率,以輔助調節收支平衡。由于日本經濟不景氣,日本多次下調預期收益率,由1985年的7%下調至2004年的3.2%,并在2001年以后,將公共養老基金由大藏省的統一運營轉為完全市場化和專業的運營,即便如此,除去少數年份能超過政策預期水平之外,平均實際收益率大幅低于預期值,2001~2011年間的平均實際收益率為1.62%(見表2)。

  公共養老金未納率超預期。由于日本國民對社會保障廳的管理、年金的投資收益、人口老齡化,以及代際間給付與負擔不公平的憂慮情緒,導致對養老保險制度的不信任感日益加重,認為未來養老金的領取難以保證,拒交或滯交保險費的現象日益突出,加速了公共養老金“空洞化”趨勢。2012年養老金未納率高達41%(見圖4)。

  日本經濟持續低迷,養老金給付水平過高。石油危機的沖擊和資產價格的破裂,使日本經濟進入長期的通貨緊縮,日本就業人口中非正式就業人口比率不斷上升,從1986年的16.6%升高到2011年的35.2%。新增加的非正式就業人群的增加,將改變年金的繳費方式和結構,加重了公共養老保障的收支壓力。經濟的持續低迷還減損了養老金的投資收益,給嚴峻的養老保障體系雪上加霜。相對于低迷的經濟,日本養老金的給付水平和范圍過于優厚。例如在1986年之前,厚生年金計劃40年的保費認繳后,將為參保人在退休后提供相當于平均收入80%的給付。

  為了擺脫養老金財政困境,日本自20世紀80年始多次改革養老金體制,其中1999年和2004年兩次的幅度最大。一系列的改革措施可以概括為三方面:“開源節流”、公共養老金市場化運作和提升國民對公共養老金的信心。

  擴大征繳范圍。將先前所忽略的約占員工工資20%的獎金也納入厚生年金計劃保費的征繳范圍,并把按月工資收取養老保險費改為按年收入收取。

  延長養老保險繳納年齡。2000年前60歲以上的再就業人口無需繳納養老保險,改革后規定60歲到70歲的就業人口仍需繳納養老保險。

  設立養老金補交制度。2000年之前,沒有保費負擔能力的學生可以申請減免繳納,改革之后,規定申請減免繳納養老保險費的學生須在就業后10年內補齊。

  提高保險費繳納額。國民年金每月繳費從13300日元逐漸提高到2017年的16900日元(以2004年不變價格計);厚生年金費率每年提高0.354%,到2017年提高到18.3%。

  提高財政負擔比例。計劃分三個階段,將國民年金收入的中央財政負擔比例從2004年的1/3提高到2009年的1/2。

  推遲厚生年金的領取和減少支付額。將領取年紀由60歲逐步提高到65歲,達到養老金領取年齡但是仍在工作的人員,依據收入情況削減其在工作期間領取的養老金數額。

  降低養老金的給付率(替代率)。引入了養老金收支平衡機制,綜合利用工資增長率、物價指數和浮動調整率對養老金給付進行動態調整。通過新的調整機制,養老金替代率到2023年將從2004年的59.3%逐漸降低到50.2%。

  改變公積金管理方式。養老儲備金脫離“財政投融資計劃”(Fiscal Investment and Loan Schedules,FILPs)的金融體系。“財政投融資”是指政府為實現一定的產業政策和財政政策目標,通過國家信用方式把各種閑散資金,特別是民間的閑散資金集中起來,統一由財政部門掌握管理,根據經濟和社會發展計劃,在不以盈利為直接目的的前提下,采用直接或間接方式,支持企業或事業單位發展生產和事業的一種資金活動。在日本的實踐中,其存在著以下弊端:政府主導使得不少資金投向經濟效益較差的項目;監督機制缺失,投資很容易被用于目的;財投機構的信息披露力度不夠,不利于有效的監督和管理;地方政府的投資沖動很大,易產生“預算軟約束”問題。養老儲備金不再委托給大藏省的資金運用部,而是交還給厚生省,再由厚生勞動省委托給新成立的“年金資產運用基金”(Government Pension Investment Fund,GPIF)來進行運營和管理。GPIF將資金運用分為以下三個方面:一是大部分資金委托給金融機構進行市場化投資;二是一部分資金繼續購買財投債券,用以支持“財投計劃”改革;三是少部分自主運營資金。

  加強信息披露。厚生省大臣必須將投資政策、重大事項說明、績效評估標準以及年度報告等重要文件向社會保障委員會的投資委員會提交并同時向社會公布。GPIF需提交并公布投資策略說明、年度經營報告和經過內外審的財務報告,以及審計師開具的審計報告。

  對公共年金制度實行一元化的管理。國民年金、厚生年金和共濟年金的三種不同的年金制度并列運行復雜,并在一定程度上存在不公平的現象。國民迫切希望政府能夠對公共年金制度實行一元化管理,將厚生年金與共濟年金統一、國民年金與厚生年金統一。在后來的改革中,日本政府逐步推進此項一元化管理。

  核對年金記錄賬簿。針對年金記錄混亂的現象,政府為了安撫民心,成立了專門的工作委員會對年金記錄逐一進行核對,確保不會再次發生年金記錄丟失事件。日本政府還對記錄進行徹底核查、定期公布核對結果、重新確定年金記錄的管理體系和設立監督委員會等。

  通過一系列的改革,日本養老基金的支付危機在一定程度上得到了緩解。但由于改革未觸及到基礎框架——現收現付制,養老金的財政困境并未徹底解決。此外,養老金財政補貼的增加,看似減輕了個人和企業的負擔,但財政補貼最終還是來自國民的稅費,同時保險費率的大幅提高增加了企業負擔,對經濟復蘇產生負面效果。

  科學嚴謹的設計和完善養老金制度。可持續的公共養老保障體系是建立在對未來經濟和人口結構發展科學研判的基礎之上。日本政府對人口發展態勢和經濟形勢過分樂觀的評估是導致公共養老保障困境的重要原因。建立可持續性的養老保障體系還需加強社會保障體系的信息化建設,并建立科學的財政和養老金收支平衡的預警和監控體系。

  養老保障給付標準要與國民經濟發展和社會變動水平相適應。如果養老金給付水平過高,需要提高養老金繳費,將降低企業競爭力并損害經濟發展。同時,養老金給付水平具有剛性,削減將是一個漫長的過程,養老金失衡最終積重難返,一旦遭受不利的沖擊,整個養老體系就面臨崩潰。

  長期應建立部分積累制,提升財政支持力度。盡管現收現付制有很多優勢,但是面臨老齡化的不確定時將引起“收支失衡”的風險,減少現收現付制是發達國家養老金改革的一個趨勢。考慮我國的人口結構和國情,現收現付制和完全積累制相結合的部分積累制是我國公共養老金制度長期發展應堅持的方向。在建立部分積累制的過程中,增加財政支持,填補空賬缺口,加快做實個人賬戶。

  注重養老金制度代際間的公平性和提高運營收益。代際負擔、待遇的公平性和養老金運營收益是維持公眾對養老保障體系信心的重要因素。長期來看,一個健康的可持續的養老保障體系應該具有代際公平的特點,我國在養老金制度建設之初注重代際間的公平性,可以發揮制度建設的后發優勢。在養老金的運營上還需擴大養老金投資渠道,完善養老金投資管理和監督體系,實現養老金的保值增值。

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