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日本社會保障制度
來源:未知 2019-06-27 08:39

  年明治維新后就開始學習德國等西方國家建立社會救助和社會保險等社會保障制度,但現代意義上全方位、多層次的社會保障體系建設則始于

  1.社會保障制度的形成和確立階段(1945—1961年)。1945年戰敗后的日本面臨大量失業、普遍貧困和殘疾軍人、戰爭遺屬等眾多社會問題。在社會化改革的壓力和國際社會尤其是美國占領軍的監督、指導、扶助下,日本以保護全體國民的生存權和勞動權等基本為宗旨,先后頒布了《社會保障制度審議會設置法》、《生活保》、《失業保險法》等諸多法律法規,逐步確立了生活保護制度、失業保險與勞動災害(工傷)保險制度、醫療保險制度、養老保險制度等制度,于1961年基本搭建完成了“全民皆年金、皆保險”的社會保險制度體系框架,使戰時體制下形成的帶有軍國主義色彩的救貧體制成功轉化為具有近現代色彩的社會保障體制。

  2.社會保障制度的發展和擴充階段(1962-1974年)。這一時期是日本經濟高速發展的黃金時期,在充足財力的支撐和歐洲福利國家的影響下,日本財政日益重視投資關系社會民生的公共事業,擴大社會保障范圍,充實社會保障內容,提高社會保障標準,社會保障預算連創新高。不但真正實現了全民養老保險和全民醫療保險,還建立了兒童補貼制度和老年醫療免費制度等社會福利制度。1973年也被日本政府稱為“福利元年”。

  3.社會保障制度的反思和調整階段(1975-1989年)。1975年開始的經濟衰退,使依靠經濟起飛而迅速建立起來的日本社會保障制度因財政赤字壓力而舉步維艱。在對“高福利高負擔的福利國家模式”、“優先發展社會保障的方針”和“高度集權的福利行政”等和政策進行反思和批判的基礎上,日本開始試圖探討向“強調社會福利分權”、“重視發揮家庭和民間資源”、“中福利中負擔”的社會福利道路轉型,并通過制定《雇傭保險法》、《老人保健法》和修改《國民健康保險法》、《厚生年金法》等法律制度,不斷調整國家、企業和個人在社會保障事務上的權利義務分配,減少財政負擔。

  4.社會保障制度的改革和重塑階段(1990年至今)。20世紀90年代以來,日本社會保障制度所面臨的壓力和危機與日俱增:一方面,經濟的持續不景氣,不但使政府財源緊張,而且沖擊了原有的企業終身雇傭制,增加了大量失業人員;另一方面,少子化、老年化和婦女職業化的趨勢,使得日本社會的人口結構和家庭結構發生了重大變化,社會保障給付的需求急劇激增。為了應對挑戰,日本加大了對社會保障制度體系的變革力度。改革的指導思想是:樹立“全民社保,全民支持”的新理念,重新探討給付與負擔水平,重塑政府、企業和民眾的共同參與,建立一個可持續的社會保障制度體系。改革的總體方向是:努力抑制社會保障財政支出的過度膨脹,減少中央財政赤字;在考慮國民承受能力的前提下,逐步提高保險金繳納率,引進“受益者負擔”的原則,實行費用征收多元化;倡導社會保障事業的社會化,重視各社會團體和家庭在社會保障中的作用。改革的范圍涉及社會保障體系的各項基本制度。由于改革涉及面廣、難度很大,至少今后五年仍將繼續處于這個制度重塑階段。

  日本社會保障制度體系比較繁雜,不但包括對所有國民一體適用的《國民年金法》和《國民健康保險法》等制度規范,而且包括僅對某些特殊人群適用的《船員保險法》、《私立學校教職員共濟組合法》等制度規范。總體來說,主要包括以下內容:

  1.社會保險制度。這是日本社會保障制度中最重要和最復雜的內容,具體又包括養老保險、醫療保險(健康保險)、災害補償(工傷保險)、失業保險和護理保險制度五部分。

  ——養老保險制度。日本的養老保險制度結構十分復雜,可以分為三個層次。第一層次為國民年金(國民基礎養老保險),《國民年金法》要求具有參保資格的三類國民必須參加,即20至60歲的農民和個體經營者(第一號參保人),民間企業職員和公務員(第二號參保人),第二號參保人的配偶(第三號參保人)。國民年金的保費和待遇發放標準都由法律規定,不與參保者個人的收入掛鉤。第二層次為厚生年金(厚生養老保險)或共濟年金(互助養老保險),其保費和待遇發放標準都與參保者個人的收入掛鉤。《厚生年金法》規定雇工5人以上的民間企業都必須加入厚生養老保險,勞資雙方各負擔保費的一半。《國家公務員等互助會法》、《地方公務員等互助會法》和《私立學校教職員互助會法》分別規定了國家公務員、地方公務員和私立學校教職員等特定人群通過職業共濟組合參加互助養老保險的問題。第一層次和第二層次的養老保險都是帶有強制色彩并由政府來運營的,被稱為公共養老保險,構成日本養老保險的主體。第三層次的養老保險包括國民年金基金、厚生年金基金、新企業年金(適格退休年金)等多種參保人可以自由選擇加入與否的類型,這些保險中的保費和待遇發放也都享受不同程度的稅收優惠,也被稱為非公共養老保險。其中,國民年金基金旨在為不滿足于第一層次保險的農民和個體工商戶提供更高層次的養老保險;厚生年金基金主要以500人以上的大企業員工為對象;新企業年金則主要以中小企業員工為對象。值得注意的是,為提高運營管理效益,厚生年金基金還代管著一部分厚生年金。

  ——醫療保險制度。日本的醫療保險主要由面向工薪族的職業健康保險和面向農民、個體工商戶等的地域健康保險(國民健康保險)兩大體系組成,外加上一個特殊的老人保健制度。

  職業健康保險。根據《健康保險法》,職業健康保險可以細分為三大類:一是面向700人以上的大企業員工的組合(類似于工會)掌管健康保險;二是面向中小企業員工的政府掌管健康保險;三是分別面向臨時工、船員、國家公務員、地方公務員、私立學校教職員的健康保險制度。

  地域健康保險。根據《國民健康保險法》,國民健康保險主要面向農民、個體工商戶和無業者等,由被保險人居住的市町村提供保險服務。此外,國民健康保險還廣泛適用于各類職業的退休人員,即從事某種職業的人員一旦退休,原來加入的職業健康的所有保險記錄都轉入國民健康保險。

  老人保健制度。這是1983年為了平衡各項醫療保險制度特別是國民年金制度的老人醫療費支付水平差異而建立的制度。它主要面對70歲以上的老人,進行醫療費負擔的調整,即患者自付10%左右,各項醫療保險制度承擔約54%,中央和地方財政負擔約36%。

  ——工傷保險制度。日本的工傷保險包括面向普通企業雇員的一般災害補償以及分別面向國家公務員、地方公務員和船員的公務員災害補償和船員災害補償,保費按工資總額的一定比例計算,由雇主繳納。其中,5人以上的企業被強制性要求加入一般災害補償,5人以下的企業可以自愿加入。

  ——失業保險制度。日本的失業保險制度由失業津貼工程和促進就業工程(包括穩定就業工程、能力開發工程和被雇用者福利工程三項)兩大部分構成。原則上5人以上的企業被強制性要求加入失業保險,5人以下的企業可以自愿加入。被保險者分為四類:一般勞動者,65歲以上的高齡勞動者,合同期不滿一年的短期工,合同期不滿30天的臨時工。

  ——護理保險制度。2000年開始實施的日本《護理保險法》把原來作為一種社會福利的、主要面向低收入階層的老人公共護理服務轉變成一種社會保險制度。被保險人包括65歲以上的第一號被保險人和40至65歲的第二號被保險人。護理保險提供的服務主要包括居家護理服務和設施(老人院等老人保健設施)護理服務。護理保險的待遇發放有嚴格的程序限定,被保險人向市町村政府提出申請后,需由市町村政府的護理認定審查會根據其認可的調查員和主治醫生對申請人身體狀況和康復計劃的認定來決定服務的種類和時限。

  2.社會救濟制度。日本的社會救濟制度是指《生活保》規定的生活保護制度。生活保護原則上以戶為單位實施,只有當該戶人家傾其所有的資產、勞動能力和親戚資源后仍不能取得維持最低生活水準的情況下,才能提出申請。政府給予申請人的生活保護可以包括生活、教育、住宅、醫療費、護理、分娩、就業、喪葬等八項扶助中的一項或幾項。各項扶助可以采用貨幣或實物形式發放,各項標準分別制定,其中滿足衣食等日常生活需求的生活扶助標準采用與一般國民的消費動向聯動調整機制,以保障國民的最低生活水平。

  3.社會福利制度。主要是為老年人、殘疾人、兒童和單親家庭等建設有關福利設施,提供有關福利服務,發放有關津貼。

  4.公共醫療衛生制度。主要是為預防和治療傳染病、精神病和毒品等與公共衛生密切相關的事項,向國民提供健康診斷、衛生檢查以及下水道和垃圾處理等免疫服務。

  5.廣義的社會保障制度。除前四大制度外,廣義的社會保障制度還包括軍人優撫制度和戰爭受害者救援制度。此外,日本還有部分政府官員和學者主張將公營的保障性住宅政策也納入社會保障制度的范疇,因為它也可以起到尊重生存權的“社會保障”的效果。

  在日本社會保障制度體系建立、發展、改革的全過程中,社會保障的財政狀況始終是各方關注的中心議題,也是制度變遷的重要動因和主要決定性因素。一方面,經濟高速發展累積起來的高財政收入,為加速社會保障體系的籌建和擴展提供了物質前提和有利條件;另一方面,經濟低迷時期,國家財政危機必然要求通過制度變革,控制不斷膨脹的、剛性的社會保障支出。

  從日本社會保障資金的收入和支出構成上看,國家財政始終居于重要地位。總的來說,在收入方面,大約6成的資金來自社會保險費,3成來自財政,1成來自資產收益(見附表三)。在支出方面,社會保障費用支出總額不斷增加,占GDP的比重逐年上升,從1965年的5.98%上升至2004年的23.72%;其中,隨著人口老年化的加劇,增幅最大的是養老保險費用,其次是醫療保險費用(見附表四)。根據日本政府2006年5月的預測,只有加速推進社會保障制度的改革,致力于提高效率,才能有望適度控制社會保障的負擔,保障給付(見附表五)。

  2000年以來,日本社會保障制度朝著減少財政赤字、建立可持續機制的目標進一步探討了改革思路,加大了改革力度。社會保障審議會以社會保障的給付與負擔為中心,進行了橫跨各個制度的研究,于2003年6月發表了《關于今后社會保障改革方向性的意見》,明確提出了社會保障改革的幾個基本點:一是與社會經濟的調和。即隨著社會經濟的變化,從給付和負擔兩個方面把握與經濟、財政之間的協調發展。二是確保制度的公平性。即在人口結構變動的過程中不讓特定的年齡層承擔過重的負擔,不使給付和負擔在特定的時期發生不均衡。三是在各種制度之間進行整合。即在年金、醫療、護理等各種制度之間進行給付與負擔的整合,進行年金保險制度、醫療保險制度、護理保險制度相互關聯的綜合性改革。

  隨著人口的少子老齡化,養老保險的參保人越來越少、領取人越來越多,再加上目前由于各種原因實際上約1/3的人沒有繳納國民年金保費,公共年金的財政狀況不容樂觀。根據日本厚生勞動省的測算,若要維持現行制度下59%的工資替代率,國民年金的保險費需由每月13300日元提高到29600日元,厚生年金的保險費率需由工資總額的13.58%提高到28.9%。因此,為實現保險金收入和支出的長期平衡,在推行推遲法定退休年齡、降低給付系數等改革措施的基礎上,2004年日本議會又通過了年金改革的新法案。主要內容包括:

  第一,基本明確10年內養老金待遇與繳費的狀況。厚生年金的保費每年提高0.345%,在2017年度提升到18.3%后保持不變。國民年金的保費每年提高280日元,在2017年度提升到16900日元后保持不變。確保養老保險待遇水平的下限高于就業人員平均收入的50%以上。

  第二,改變養老金待遇的調整機制。改變原來“開始領取養老金時按工資增長率,以后按物價增長率調整養老金待遇”的調整機制,根據宏觀經濟指數調整養老金,即根據社會整體的工資總額增長率調整。這樣在在職職工減少的情況下,即使平均工資增長,養老金也不會大幅增長。

  第三,提高基礎年金中的財政負擔比例。從2004年開始到2009年逐漸把基礎年金中的財政負擔比例從1/3提高到1/2。

  2000年日本政府進行了醫藥品定價改革,所有藥品統一定價,只允許在統一價格上下2%浮動;同時,進行了診療體系改革,鼓勵患者從費用較高的大醫院轉移到診療所看病,根據技術的難易改革手術費的定價體系。2002年修改的《健康保險法》規定,從2003年4月起將工薪族被保險者的醫療負擔由原來的20%提高到30%,將所有3歲以下兒童醫療費負擔統一為20%。2002年1 0月對老年保健制度進行了三項改革:一是從2002年10月起用5年時間逐步將老人保健制度的對象年齡提高到75歲;二是提高70歲以上老人門診和住院費的自費額度;三是用5年時間逐步將財政負擔比率從3成增加到5成,將保險費負擔從7成減少到5成。

  2006年議會通過的《醫療制度改革大綱》決定分階段修訂《健康保險法》,更加注重提高醫療服務體系的效率,更加注重疾病預防體系的建設。2006年10月開始實施的內容包括:擁有與在職職工相當收入的老人的醫療費自我負擔部分從2成提高到3成;提高療養住院老人的伙食費和居住費負擔;高額療養費的自費負擔限額提高到與包括獎金等收入在內的報酬總額相當的水準,并適當考慮照顧低收入者;重建保險診治和保險外診治的合并使用。2008年以后開始實施的改革措施主要有:將70-74歲的老年患者醫療費自費負擔比例從1成提高到2成;2008年4月起將所有義務教育前的嬰幼兒的醫療費自費負擔比例統一為2成;新建以75歲以上的后期老年人為對象的后期高齡者醫療制度;將政府掌管健康保險的公團法人化;將療養病床限定于接受醫療需求高的少數患者。

  2003年4月護理制度進行了實施以來的首次調整,根據當時工資和物價的下降趨勢,啟用了新的護理報酬定價,設施服務平均下調4%,居家服務平均增加0.1%,整體下調2.3%。2005年6月《護理保險法》修訂的主要內容包括:重新規定了輕度者的給付內容和提供方式,新設以輕度者為對象的預防給付,向重視預防型體系轉變;確立新的與社區緊密相連的服務體系,提高服務質量;調整設施給付,將設施利用者的居住費和伙食費剔除出給付待遇,同時根據收入水平設定負擔上限;根據負擔能力細化保險費的設定,減輕低收入者的保費負擔。

  由于經濟不景氣,日本失業率上升,原有的終身雇傭制發生松動,短期勞動者和臨時工增加,為此,2000年4月和2003年5月日本兩次修改了《雇傭保險法》。把失業保險費率從1.15%提高到1.6%,同時降低了參保條件,規定每星期工作20小時以上,在同一單位工作滿1年以上的就可以加入失業保險。此外,進一步加大了對促進就業工程的投入。

  當前日本各界對于社會保障制度體系改革的重要議題還有:面對5千萬社會保險記錄丟失的丑聞,應當如何完善社會保障管理體系,加強各部門之間的信息共享與合作,提高整個系統的運行效率;社會保障的財源應當采取稅收還是保險費方式征收;面對較低的社會保險費征繳率,應當如何增加行政管理手段,嚴格法律責任;在生活保護制度等方面,如何既加強對享受者的制約和監督,防止并追繳少部分人騙取最低生活費,又進一步完善申報和審查程序,減輕申請者的心理負擔,保證真正需要救助者方便快捷的獲得救助;如何進一步完善兒童福利制度,鼓勵年輕夫婦增加生育,防止以后勞動力資源的匱乏。

  日本的社會保障制度從一開始就比較注重法制化建設,這對于其社會保障制度的建設與完善起到了非常重要的作用。而在我國,由于社會保障法制體系不健全,立法空白較多,內容相對粗疏,實踐中主要依靠少量效力層次較低的法律規范和大量的行政命令、政策規定辦事,這種社會保障“無法可依”、“有法難依”的狀況必須盡快予以改變。要把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經濟法律體系的重要組成部分,放在突出的位置上,抓緊制定社會保障制度的基本法律。在制定《社會保險法》、《社會救助法》等框架性基本法的基礎上,要清理、整合、重塑相關的配套法規、規章和規范性文件,保證整個社會保障制度體系的完整、協調和有效。同時,進一步完善社會保障依法行政的制度,基本形成覆蓋城鄉的勞動保障監察執法網絡;通過強化普法工作,使廣大勞動者和用人單位的維權意識和守法意識明顯增強。真正使我國的社會保障制度真正走上法制化軌道。

  在加快社會保障制度法制化建設的過程中,必須從戰略層面特別注重以下兩點:一是要盡快統一思想,統籌考慮,制定一個各方都可以接受的、科學合理的整體規劃,盡量避免制度的碎片化,消除制度之間的不和諧。二是要處理好改革和立法之間的關系,立法既要總結、反映、固定改革實踐證明的有效經驗,又要在制度設計上為改革的深化留有余地。

  日本通過建立多層次、多元化的社會保障制度,實現了以“全民皆年金、皆醫療”為代表的社會保障廣覆蓋。社會保障是社會安定的重要保證,我國應當抓住目前和今后一段時期,經濟增漲較快,財政狀況較好的有利條件,加快建立和完善多層次的社會保障體系,不斷擴大社會保障覆蓋面,保障人民基本生活,增強國民福祉。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,加快完善社會保障體系。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革,探索建立農村養老保險制度。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。完善城鄉居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。完善失業、工傷、生育保險制度。健全社會救助體系。做好優撫安置工作。

  在這個過程中,國家要特別注重社會公平,要統一規劃、統一決策、統一立法、統一管理,以在立足國家、經濟、文化現實狀況,適時不斷推進社會保障制度覆蓋面的同時,不斷改變不同形式、不同層次的社會保障具體制度中的不合理結構、不平衡局面和不公正因素。

  社會保障事項涉及廣大國民的切身利益,具有支出的剛性,一旦國家財力不能有效保證社會保障既有待遇的及時兌現和穩步提高時,就將引發廣泛的社會動蕩,并倒逼社會保障制度改革。日本從20世紀90年代以來動蕩的政權更迭和艱難的社會保障制度改革,就是必須引以為鑒的明證。

  我國必須根據社會保障水平與社會生產力相適應的原則和公平與效率兼顧的原則,來確定社會保障的內容、項目及其水平。目前,我國社會保障的絕對水平較低,在一些給付待遇上確有擴展范圍和提高標準的必要。但是,必須要建立在嚴格測算、充分論證的基礎之上,并且充分考慮現實的承受能力和中長期的周期平衡,以便維持社會保障體系的長期、良性運行。社會保障應是法定的基本保障,這一體系也僅是受保障者最基本的保障,不宜期望過高。目前,在指導思路上既要“盡力而為”,又要“量力而為”;在技術層面上,則要積極探索建立科學的社會保障待遇標準與社會經濟狀況聯動調整機制,使社會保障既能促進經濟發展,又能夠真正起到安全保障作用,并能有效地維護社會的秩序和穩定。

  日本的社會福利政策正在由過去的行政管理措施轉變為個人與福利組織及團體之間的契約履行制度,如護理保險的實行和志愿者活動的有償化、法人化都是旨在靈活地利用市場機制在福利領域中的調節作用,實現社會保障的產業化。我國目前的社會保障制度改革也要著重建立穩定、可靠、多元的資金籌措機制。首先,要依法擴大社會保險基金的征繳覆蓋面,提高基金征繳率。城鎮各類企事業單位及其職工都要按照規定參加社會保險,并且依法足額繳納社會保險費。各級財政要調整財政支出結構,提高社會保障支出的比重。國家還可以采取其他政策措施補充社會保障資金,如建立國家社會保障預算、發行社會保障長期債券、變現部分國有資產、開征社會保障稅等。逐步減輕國家和企業的社會保障負擔。例如,目前公費醫療仍然是以國家財政撥款為主;勞保醫療以企業支付為主,個人承擔為輔。今后,要逐步加大個人支付部分,超出個人承擔能力的部分,則通過社會互濟,在醫療保險費中支出。中國的社會保障體系應該是開放性的,它鼓勵社會成員通過儲蓄投保等方式參加社會保障體系之外的個人保險。其次,必須建立一個統一的社會保障管理機構。其主要職能是:管理社會保障檔案和個人賬號;編制社會保障預算決算報告;及時、足額地發放社會保障金;收繳社會保障費用;保證社會保障基金合法使用和安全運營;收集、分析、處理社會保障制度運行中的各種問題、信息,為政府制定社會保障政策提供咨詢服務等。同時,要運用電子技術手段,建立統一的、覆蓋全國的社會保障技術支持系統,提升社會保障管理的現代化水平。第三,要建立社會保障基金使用中的監督機制。為了合理、規范、有效地使用社會保障基金,必須建立健全社會保障基金使用過程中的有效監督機制,切實管好、用好人民的“救命錢”,防止社會保障基金被違法挪用和擠占。

  日本近年來通過鼓勵國民積極參與社會福利事業,引進“福利經紀人”制度,以期提高社會福利的服務效率。我國的社會保障事業也亟需提高服務效率。首先,鼓勵國民積極參與社會福利事業,通過社會各個階層的相互協助,增強國民對社會福利保障事業的理解、關心和支持。其次,大力發展社區服務,也鼓勵民間團體參與競爭。在建立弱勢群體的社會支持網絡中,要充分發揮第三部門和社會志愿者的支持作用。如鼓勵創建各種民間團體,設立基金會,以及發展專為弱勢群體提供支持、保護和服務的慈善機構。民間團體的參與,則有利于促進提供服務的各種團體之間的相互競爭,提高服務效率。最后,還要真正把社會保險基金的保值和增值作為社會保險基金運營管理的重要目標,積極研究探索社會保險基金保值增值的可行辦法和有效措施,從而提高社會福利保障的服務效率。

  盡管日本在1868年明治維新后就開始學習德國等西方國家建立社會救助和社會保險等社會保障制度,但現代意義上全方位、多層次的社會保障體系建設則始于1950年10月政府社會保障制度審議會發布《關于社會保障制度的勸告》。此后,經過50多年的發展和完善,日本形成了一個復雜而完備的社會保障制度系統。其發展歷程大致可以分為4個階段:

  1.社會保障制度的形成和確立階段(1945—1961年)。1945年戰敗后的日本面臨大量失業、普遍貧困和殘疾軍人、戰爭遺屬等眾多社會問題。在社會化改革的壓力和國際社會尤其是美國占領軍的監督、指導、扶助下,日本以保護全體國民的生存權和勞動權等基本為宗旨,先后頒布了《社會保障制度審議會設置法》、《生活保》、《失業保險法》等諸多法律法規,逐步確立了生活保護制度、失業保險與勞動災害(工傷)保險制度、醫療保險制度、養老保險制度等制度,于1961年基本搭建完成了“全民皆年金、皆保險”的社會保險制度體系框架,使戰時體制下形成的帶有軍國主義色彩的救貧體制成功轉化為具有近現代色彩的社會保障體制。

  2.社會保障制度的發展和擴充階段(1962-1974年)。這一時期是日本經濟高速發展的黃金時期,在充足財力的支撐和歐洲福利國家的影響下,日本財政日益重視投資關系社會民生的公共事業,擴大社會保障范圍,充實社會保障內容,提高社會保障標準,社會保障預算連創新高。不但真正實現了全民養老保險和全民醫療保險,還建立了兒童補貼制度和老年醫療免費制度等社會福利制度。1973年也被日本政府稱為“福利元年”。

  3.社會保障制度的反思和調整階段(1975-1989年)。1975年開始的經濟衰退,使依靠經濟起飛而迅速建立起來的日本社會保障制度因財政赤字壓力而舉步維艱。在對“高福利高負擔的福利國家模式”、“優先發展社會保障的方針”和“高度集權的福利行政”等和政策進行反思和批判的基礎上,日本開始試圖探討向“強調社會福利分權”、“重視發揮家庭和民間資源”、“中福利中負擔”的社會福利道路轉型,并通過制定《雇傭保險法》、《老人保健法》和修改《國民健康保險法》、《厚生年金法》等法律制度,不斷調整國家、企業和個人在社會保障事務上的權利義務分配,減少財政負擔。

  4.社會保障制度的改革和重塑階段(1990年至今)。20世紀90年代以來,日本社會保障制度所面臨的壓力和危機與日俱增:一方面,經濟的持續不景氣,不但使政府財源緊張,而且沖擊了原有的企業終身雇傭制,增加了大量失業人員;另一方面,少子化、老年化和婦女職業化的趨勢,使得日本社會的人口結構和家庭結構發生了重大變化,社會保障給付的需求急劇激增。為了應對挑戰,日本加大了對社會保障制度體系的變革力度。改革的指導思想是:樹立“全民社保,全民支持”的新理念,重新探討給付與負擔水平,重塑政府、企業和民眾的共同參與,建立一個可持續的社會保障制度體系。改革的總體方向是:努力抑制社會保障財政支出的過度膨脹,減少中央財政赤字;在考慮國民承受能力的前提下,逐步提高保險金繳納率,引進“受益者負擔”的原則,實行費用征收多元化;倡導社會保障事業的社會化,重視各社會團體和家庭在社會保障中的作用。改革的范圍涉及社會保障體系的各項基本制度。由于改革涉及面廣、難度很大,至少今后五年仍將繼續處于這個制度重塑階段。

  日本社會保障制度體系比較繁雜,不但包括對所有國民一體適用的《國民年金法》和《國民健康保險法》等制度規范,而且包括僅對某些特殊人群適用的《船員保險法》、《私立學校教職員共濟組合法》等制度規范。總體來說,主要包括以下內容:

  1.社會保險制度。這是日本社會保障制度中最重要和最復雜的內容,具體又包括養老保險、醫療保險(健康保險)、災害補償(工傷保險)、失業保險和護理保險制度五部分。

  ——養老保險制度。日本的養老保險制度結構十分復雜,可以分為三個層次。第一層次為國民年金(國民基礎養老保險),《國民年金法》要求具有參保資格的三類國民必須參加,即20至60歲的農民和個體經營者(第一號參保人),民間企業職員和公務員(第二號參保人),第二號參保人的配偶(第三號參保人)。國民年金的保費和待遇發放標準都由法律規定,不與參保者個人的收入掛鉤。第二層次為厚生年金(厚生養老保險)或共濟年金(互助養老保險),其保費和待遇發放標準都與參保者個人的收入掛鉤。《厚生年金法》規定雇工5人以上的民間企業都必須加入厚生養老保險,勞資雙方各負擔保費的一半。《國家公務員等互助會法》、《地方公務員等互助會法》和《私立學校教職員互助會法》分別規定了國家公務員、地方公務員和私立學校教職員等特定人群通過職業共濟組合參加互助養老保險的問題。第一層次和第二層次的養老保險都是帶有強制色彩并由政府來運營的,被稱為公共養老保險,構成日本養老保險的主體。第三層次的養老保險包括國民年金基金、厚生年金基金、新企業年金(適格退休年金)等多種參保人可以自由選擇加入與否的類型,這些保險中的保費和待遇發放也都享受不同程度的稅收優惠,也被稱為非公共養老保險。其中,國民年金基金旨在為不滿足于第一層次保險的農民和個體工商戶提供更高層次的養老保險;厚生年金基金主要以500人以上的大企業員工為對象;新企業年金則主要以中小企業員工為對象。值得注意的是,為提高運營管理效益,厚生年金基金還代管著一部分厚生年金。

  ——醫療保險制度。日本的醫療保險主要由面向工薪族的職業健康保險和面向農民、個體工商戶等的地域健康保險(國民健康保險)兩大體系組成,外加上一個特殊的老人保健制度。

  職業健康保險。根據《健康保險法》,職業健康保險可以細分為三大類:一是面向700人以上的大企業員工的組合(類似于工會)掌管健康保險;二是面向中小企業員工的政府掌管健康保險;三是分別面向臨時工、船員、國家公務員、地方公務員、私立學校教職員的健康保險制度。

  地域健康保險。根據《國民健康保險法》,國民健康保險主要面向農民、個體工商戶和無業者等,由被保險人居住的市町村提供保險服務。此外,國民健康保險還廣泛適用于各類職業的退休人員,即從事某種職業的人員一旦退休,原來加入的職業健康的所有保險記錄都轉入國民健康保險。

  老人保健制度。這是1983年為了平衡各項醫療保險制度特別是國民年金制度的老人醫療費支付水平差異而建立的制度。它主要面對70歲以上的老人,進行醫療費負擔的調整,即患者自付10%左右,各項醫療保險制度承擔約54%,中央和地方財政負擔約36%。

  ——工傷保險制度。日本的工傷保險包括面向普通企業雇員的一般災害補償以及分別面向國家公務員、地方公務員和船員的公務員災害補償和船員災害補償,保費按工資總額的一定比例計算,由雇主繳納。其中,5人以上的企業被強制性要求加入一般災害補償,5人以下的企業可以自愿加入。

  ——失業保險制度。日本的失業保險制度由失業津貼工程和促進就業工程(包括穩定就業工程、能力開發工程和被雇用者福利工程三項)兩大部分構成。原則上5人以上的企業被強制性要求加入失業保險,5人以下的企業可以自愿加入。被保險者分為四類:一般勞動者,65歲以上的高齡勞動者,合同期不滿一年的短期工,合同期不滿30天的臨時工。

  ——護理保險制度。2000年開始實施的日本《護理保險法》把原來作為一種社會福利的、主要面向低收入階層的老人公共護理服務轉變成一種社會保險制度。被保險人包括65歲以上的第一號被保險人和40至65歲的第二號被保險人。護理保險提供的服務主要包括居家護理服務和設施(老人院等老人保健設施)護理服務。護理保險的待遇發放有嚴格的程序限定,被保險人向市町村政府提出申請后,需由市町村政府的護理認定審查會根據其認可的調查員和主治醫生對申請人身體狀況和康復計劃的認定來決定服務的種類和時限。

  2.社會救濟制度。日本的社會救濟制度是指《生活保》規定的生活保護制度。生活保護原則上以戶為單位實施,只有當該戶人家傾其所有的資產、勞動能力和親戚資源后仍不能取得維持最低生活水準的情況下,才能提出申請。政府給予申請人的生活保護可以包括生活、教育、住宅、醫療費、護理、分娩、就業、喪葬等八項扶助中的一項或幾項。各項扶助可以采用貨幣或實物形式發放,各項標準分別制定,其中滿足衣食等日常生活需求的生活扶助標準采用與一般國民的消費動向聯動調整機制,以保障國民的最低生活水平。

  3.社會福利制度。主要是為老年人、殘疾人、兒童和單親家庭等建設有關福利設施,提供有關福利服務,發放有關津貼。

  4.公共醫療衛生制度。主要是為預防和治療傳染病、精神病和毒品等與公共衛生密切相關的事項,向國民提供健康診斷、衛生檢查以及下水道和垃圾處理等免疫服務。

  5.廣義的社會保障制度。除前四大制度外,廣義的社會保障制度還包括軍人優撫制度和戰爭受害者救援制度。此外,日本還有部分政府官員和學者主張將公營的保障性住宅政策也納入社會保障制度的范疇,因為它也可以起到尊重生存權的“社會保障”的效果。

  在日本社會保障制度體系建立、發展、改革的全過程中,社會保障的財政狀況始終是各方關注的中心議題,也是制度變遷的重要動因和主要決定性因素。一方面,經濟高速發展累積起來的高財政收入,為加速社會保障體系的籌建和擴展提供了物質前提和有利條件;另一方面,經濟低迷時期,國家財政危機必然要求通過制度變革,控制不斷膨脹的、剛性的社會保障支出。

  從日本社會保障資金的收入和支出構成上看,國家財政始終居于重要地位。總的來說,在收入方面,大約6成的資金來自社會保險費,3成來自財政,1成來自資產收益(見附表三)。在支出方面,社會保障費用支出總額不斷增加,占GDP的比重逐年上升,從1965年的5.98%上升至2004年的23.72%;其中,隨著人口老年化的加劇,增幅最大的是養老保險費用,其次是醫療保險費用(見附表四)。根據日本政府2006年5月的預測,只有加速推進社會保障制度的改革,致力于提高效率,才能有望適度控制社會保障的負擔,保障給付(見附表五)。

  2000年以來,日本社會保障制度朝著減少財政赤字、建立可持續機制的目標進一步探討了改革思路,加大了改革力度。社會保障審議會以社會保障的給付與負擔為中心,進行了橫跨各個制度的研究,于2003年6月發表了《關于今后社會保障改革方向性的意見》,明確提出了社會保障改革的幾個基本點:一是與社會經濟的調和。即隨著社會經濟的變化,從給付和負擔兩個方面把握與經濟、財政之間的協調發展。二是確保制度的公平性。即在人口結構變動的過程中不讓特定的年齡層承擔過重的負擔,不使給付和負擔在特定的時期發生不均衡。三是在各種制度之間進行整合。即在年金、醫療、護理等各種制度之間進行給付與負擔的整合,進行年金保險制度、醫療保險制度、護理保險制度相互關聯的綜合性改革。

  隨著人口的少子老齡化,養老保險的參保人越來越少、領取人越來越多,再加上目前由于各種原因實際上約1/3的人沒有繳納國民年金保費,公共年金的財政狀況不容樂觀。根據日本厚生勞動省的測算,若要維持現行制度下59%的工資替代率,國民年金的保險費需由每月13300日元提高到29600日元,厚生年金的保險費率需由工資總額的13.58%提高到28.9%。因此,為實現保險金收入和支出的長期平衡,在推行推遲法定退休年齡、降低給付系數等改革措施的基礎上,2004年日本議會又通過了年金改革的新法案。主要內容包括:

  第一,基本明確10年內養老金待遇與繳費的狀況。厚生年金的保費每年提高0.345%,在2017年度提升到18.3%后保持不變。國民年金的保費每年提高280日元,在2017年度提升到16900日元后保持不變。確保養老保險待遇水平的下限高于就業人員平均收入的50%以上。

  第二,改變養老金待遇的調整機制。改變原來“開始領取養老金時按工資增長率,以后按物價增長率調整養老金待遇”的調整機制,根據宏觀經濟指數調整養老金,即根據社會整體的工資總額增長率調整。這樣在在職職工減少的情況下,即使平均工資增長,養老金也不會大幅增長。

  第三,提高基礎年金中的財政負擔比例。從2004年開始到2009年逐漸把基礎年金中的財政負擔比例從1/3提高到1/2。

  2000年日本政府進行了醫藥品定價改革,所有藥品統一定價,只允許在統一價格上下2%浮動;同時,進行了診療體系改革,鼓勵患者從費用較高的大醫院轉移到診療所看病,根據技術的難易改革手術費的定價體系。2002年修改的《健康保險法》規定,從2003年4月起將工薪族被保險者的醫療負擔由原來的20%提高到30%,將所有3歲以下兒童醫療費負擔統一為20%。2002年1 0月對老年保健制度進行了三項改革:一是從2002年10月起用5年時間逐步將老人保健制度的對象年齡提高到75歲;二是提高70歲以上老人門診和住院費的自費額度;三是用5年時間逐步將財政負擔比率從3成增加到5成,將保險費負擔從7成減少到5成。

  2006年議會通過的《醫療制度改革大綱》決定分階段修訂《健康保險法》,更加注重提高醫療服務體系的效率,更加注重疾病預防體系的建設。2006年10月開始實施的內容包括:擁有與在職職工相當收入的老人的醫療費自我負擔部分從2成提高到3成;提高療養住院老人的伙食費和居住費負擔;高額療養費的自費負擔限額提高到與包括獎金等收入在內的報酬總額相當的水準,并適當考慮照顧低收入者;重建保險診治和保險外診治的合并使用。2008年以后開始實施的改革措施主要有:將70-74歲的老年患者醫療費自費負擔比例從1成提高到2成;2008年4月起將所有義務教育前的嬰幼兒的醫療費自費負擔比例統一為2成;新建以75歲以上的后期老年人為對象的后期高齡者醫療制度;將政府掌管健康保險的公團法人化;將療養病床限定于接受醫療需求高的少數患者。

  2003年4月護理制度進行了實施以來的首次調整,根據當時工資和物價的下降趨勢,啟用了新的護理報酬定價,設施服務平均下調4%,居家服務平均增加0.1%,整體下調2.3%。2005年6月《護理保險法》修訂的主要內容包括:重新規定了輕度者的給付內容和提供方式,新設以輕度者為對象的預防給付,向重視預防型體系轉變;確立新的與社區緊密相連的服務體系,提高服務質量;調整設施給付,將設施利用者的居住費和伙食費剔除出給付待遇,同時根據收入水平設定負擔上限;根據負擔能力細化保險費的設定,減輕低收入者的保費負擔。

  由于經濟不景氣,日本失業率上升,原有的終身雇傭制發生松動,短期勞動者和臨時工增加,為此,2000年4月和2003年5月日本兩次修改了《雇傭保險法》。把失業保險費率從1.15%提高到1.6%,同時降低了參保條件,規定每星期工作20小時以上,在同一單位工作滿1年以上的就可以加入失業保險。此外,進一步加大了對促進就業工程的投入。

  當前日本各界對于社會保障制度體系改革的重要議題還有:面對5千萬社會保險記錄丟失的丑聞,應當如何完善社會保障管理體系,加強各部門之間的信息共享與合作,提高整個系統的運行效率;社會保障的財源應當采取稅收還是保險費方式征收;面對較低的社會保險費征繳率,應當如何增加行政管理手段,嚴格法律責任;在生活保護制度等方面,如何既加強對享受者的制約和監督,防止并追繳少部分人騙取最低生活費,又進一步完善申報和審查程序,減輕申請者的心理負擔,保證真正需要救助者方便快捷的獲得救助;如何進一步完善兒童福利制度,鼓勵年輕夫婦增加生育,防止以后勞動力資源的匱乏。

  日本的社會保障制度從一開始就比較注重法制化建設,這對于其社會保障制度的建設與完善起到了非常重要的作用。而在我國,由于社會保障法制體系不健全,立法空白較多,內容相對粗疏,實踐中主要依靠少量效力層次較低的法律規范和大量的行政命令、政策規定辦事,這種社會保障“無法可依”、“有法難依”的狀況必須盡快予以改變。要把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經濟法律體系的重要組成部分,放在突出的位置上,抓緊制定社會保障制度的基本法律。在制定《社會保險法》、《社會救助法》等框架性基本法的基礎上,要清理、整合、重塑相關的配套法規、規章和規范性文件,保證整個社會保障制度體系的完整、協調和有效。同時,進一步完善社會保障依法行政的制度,基本形成覆蓋城鄉的勞動保障監察執法網絡;通過強化普法工作,使廣大勞動者和用人單位的維權意識和守法意識明顯增強。真正使我國的社會保障制度真正走上法制化軌道。

  在加快社會保障制度法制化建設的過程中,必須從戰略層面特別注重以下兩點:一是要盡快統一思想,統籌考慮,制定一個各方都可以接受的、科學合理的整體規劃,盡量避免制度的碎片化,消除制度之間的不和諧。二是要處理好改革和立法之間的關系,立法既要總結、反映、固定改革實踐證明的有效經驗,又要在制度設計上為改革的深化留有余地。

  日本通過建立多層次、多元化的社會保障制度,實現了以“全民皆年金、皆醫療”為代表的社會保障廣覆蓋。社會保障是社會安定的重要保證,我國應當抓住目前和今后一段時期,經濟增漲較快,財政狀況較好的有利條件,加快建立和完善多層次的社會保障體系,不斷擴大社會保障覆蓋面,保障人民基本生活,增強國民福祉。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,加快完善社會保障體系。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革,探索建立農村養老保險制度。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。完善城鄉居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。完善失業、工傷、生育保險制度。健全社會救助體系。做好優撫安置工作。

  在這個過程中,國家要特別注重社會公平,要統一規劃、統一決策、統一立法、統一管理,以在立足國家、經濟、文化現實狀況,適時不斷推進社會保障制度覆蓋面的同時,不斷改變不同形式、不同層次的社會保障具體制度中的不合理結構、不平衡局面和不公正因素。

  社會保障事項涉及廣大國民的切身利益,具有支出的剛性,一旦國家財力不能有效保證社會保障既有待遇的及時兌現和穩步提高時,就將引發廣泛的社會動蕩,并倒逼社會保障制度改革。日本從20世紀90年代以來動蕩的政權更迭和艱難的社會保障制度改革,就是必須引以為鑒的明證。

  我國必須根據社會保障水平與社會生產力相適應的原則和公平與效率兼顧的原則,來確定社會保障的內容、項目及其水平。目前,我國社會保障的絕對水平較低,在一些給付待遇上確有擴展范圍和提高標準的必要。但是,必須要建立在嚴格測算、充分論證的基礎之上,并且充分考慮現實的承受能力和中長期的周期平衡,以便維持社會保障體系的長期、良性運行。社會保障應是法定的基本保障,這一體系也僅是受保障者最基本的保障,不宜期望過高。目前,在指導思路上既要“盡力而為”,又要“量力而為”;在技術層面上,則要積極探索建立科學的社會保障待遇標準與社會經濟狀況聯動調整機制,使社會保障既能促進經濟發展,又能夠真正起到安全保障作用,并能有效地維護社會的秩序和穩定。

  日本的社會福利政策正在由過去的行政管理措施轉變為個人與福利組織及團體之間的契約履行制度,如護理保險的實行和志愿者活動的有償化、法人化都是旨在靈活地利用市場機制在福利領域中的調節作用,實現社會保障的產業化。我國目前的社會保障制度改革也要著重建立穩定、可靠、多元的資金籌措機制。首先,要依法擴大社會保險基金的征繳覆蓋面,提高基金征繳率。城鎮各類企事業單位及其職工都要按照規定參加社會保險,并且依法足額繳納社會保險費。各級財政要調整財政支出結構,提高社會保障支出的比重。國家還可以采取其他政策措施補充社會保障資金,如建立國家社會保障預算、發行社會保障長期債券、變現部分國有資產、開征社會保障稅等。逐步減輕國家和企業的社會保障負擔。例如,目前公費醫療仍然是以國家財政撥款為主;勞保醫療以企業支付為主,個人承擔為輔。今后,要逐步加大個人支付部分,超出個人承擔能力的部分,則通過社會互濟,在醫療保險費中支出。中國的社會保障體系應該是開放性的,它鼓勵社會成員通過儲蓄投保等方式參加社會保障體系之外的個人保險。其次,必須建立一個統一的社會保障管理機構。其主要職能是:管理社會保障檔案和個人賬號;編制社會保障預算決算報告;及時、足額地發放社會保障金;收繳社會保障費用;保證社會保障基金合法使用和安全運營;收集、分析、處理社會保障制度運行中的各種問題、信息,為政府制定社會保障政策提供咨詢服務等。同時,要運用電子技術手段,建立統一的、覆蓋全國的社會保障技術支持系統,提升社會保障管理的現代化水平。第三,要建立社會保障基金使用中的監督機制。為了合理、規范、有效地使用社會保障基金,必須建立健全社會保障基金使用過程中的有效監督機制,切實管好、用好人民的“救命錢”,防止社會保障基金被違法挪用和擠占。

  日本近年來通過鼓勵國民積極參與社會福利事業,引進“福利經紀人”制度,以期提高社會福利的服務效率。我國的社會保障事業也亟需提高服務效率。首先,鼓勵國民積極參與社會福利事業,通過社會各個階層的相互協助,增強國民對社會福利保障事業的理解、關心和支持。其次,大力發展社區服務,也鼓勵民間團體參與競爭。在建立弱勢群體的社會支持網絡中,要充分發揮第三部門和社會志愿者的支持作用。如鼓勵創建各種民間團體,設立基金會,以及發展專為弱勢群體提供支持、保護和服務的慈善機構。民間團體的參與,則有利于促進提供服務的各種團體之間的相互競爭,提高服務效率。最后,還要真正把社會保險基金的保值和增值作為社會保險基金運營管理的重要目標,積極研究探索社會保險基金保值增值的可行辦法和有效措施,從而提高社會福利保障的服務效率。

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